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监察法是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律

——专访全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜

来源于:中央纪委监察部网站

发布时间:2018-03-22 15:35:22

编辑:纪委管理员1

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是事关全局的重大政治体制改革。制定监察法是深化国家监察体制改革的重要内容和关键环节,通过国家立法把党对反腐败工作的集中统一领导体制机制固定下来,必将为反腐败工作开创新局面、夺取反腐败斗争压倒性胜利提供有力法治保证。3月20日,十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。针对监察法的立法过程和主要内容,中央纪委监察部网站专访了全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜。

问:监察法立法过程您感受最深的是什么?

郑淑娜:感受最深的有两点:

一是这项立法工作始终是在党中央领导下进行的。制定监察法是深化国家监察体制改革总体安排中的重要一环、重要一步。深化国家监察体制改革是以习近平总书记为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革。2015年1月,习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话,明确要求修改行政监察法。2016年6月至10月,习近平总书记先后6次主持召开中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会会议和中央政治局会议,专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题。2016年10月党的十八届六中全会后,党中央决定启动国家监察体制改革工作。党的十九大对制定监察法又提出了明确要求。全国人大常委会在落实党中央确定的国家监察体制改革相关立法任务过程中,每一个决定、每一次的法律草案都由全国人大常委会党组向党中央请示,经党中央同意。

二是制定监察法是深化国家监察体制改革总体安排中的重要一环,体现了于宪有据,改革在法治轨道上进行的要求。这项改革特别重大,不仅改革内容本身特别重大,而且所涉及的方面也很多,涉及宪法修改,涉及国家机构顶层设计上作重要调整和完善,也涉及有关机关的职权调整,涉及有关法律的规定。因此,党中央作出了总体安排,提出了时间表和路线图,对这项改革是渐次有序地推进。

首先是由全国人大常委会作出决定,在北京市、山西省、浙江省先行试点。与此同时开始起草监察法,中央纪委机关与全国人大常委会法工委共同组成立法工作专班开展工作。经过半年的试点工作,总结试点经验,工作专班起草了监察法草案稿,在2017年6月提请全国人大常委会先进行了初审。党的十九大对监察体制改革工作作了再部署,提出深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县国家监察委员会,制定国家监察法。落实党中央要求,全国人大常委会在2017年11月作出在全国推开监察体制改革试点工作的决定。与此同时总结试点工作经验,将监察法草案全文公布,听取各方面的意见,根据各方面意见,对草案进行了修改,提交去年12月召开的全国人大常委会进行再次审议,经审议后决定将草案提交今年的全国人民代表大会审议。

十三届全国人大一次会议是换届的大会,会议议程多。宪法修正案和监察法草案提交本次大会审议。大会先通过宪法修正案,并在当天公布施行,再审议通过监察法。同时省以下的监察机构根据全国人大常委会的试点决定已经全部成立监察委员会,这部法律通过后,各级监察机关就要依据监察法规定的职权和程序开展工作。每一个步骤一环套一环。可以说,从推进国家监察体制改革的过程看,较好地处理了改革与法治的关系,较好地处理了制定这部法律与宪法的关系,贯彻了凡属重大改革都要于法有据的要求,彰显了党坚持在宪法法律范围内活动的执政原则。

问:您对这部法律中的哪些规定印象最深?

郑淑娜:监察法规定了监察机关的性质、工作原则、组织、职责、监察范围、监察权限和程序以及对监察机关、监察人员的监督等,是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。作为基本法律,它规定了很多重要制度,我认为比较重要的规定有这么几项:一是确立了坚持党对国家监察工作的集中统一领导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。二是实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。这是监察体制改革的重要内容之一。党的十九大提出实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。监察法在第一条立法目的、第三章监察范围中第十五条的规定体现了这一要求。三是赋予监察机关必要职权,保证监察工作的顺利进行。第三条规定,各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。这与党的纪检机关是党内监督专责机关相呼应。第二章第十一条规定了监察机关履行监督、调查、处置职责。第四章规定了监察权限,包括原来行政监察法规定的一些权限,和实践中行之有效的做法,具体有谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施,还有技术调查、通缉、限制出境等措施。

监察法规定了一个新的制度,即采取留置措施。用留置取代“两规”措施,解决了长期困扰我们的法治难题,这是法治建设的重大进步,也是这部法律的亮点。在草案公开征求意见过程中,对这个规定各方面都很关注。留置是一种限制人身自由的措施,要严格依法进行。为规范留置措施的使用,防止滥用,监察法对此作了一系列规定:一是严格审批,设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案。二是要在规定的留置场所执行并进行管理。三是严格留置时限,不得超过3个月,特殊情况下,可以延长一次,但要经过严格批准,延长时间不得超过3个月,也就是最长不能超过6个月。四是采取留置措施的,如被法院判处管制、拘役和有期徒刑的,留置期限可以折抵刑期。同时还对保障被留置人员合法权益作出了规定:一是在总则中关于监察工作要坚持的原则中规定“保障当事人的合法权益”;二是规定监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除;三是采取留置措施后,除有碍调查的,应当在二十四小时以内,通知被留置人所在单位和家属;四是保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务;五是监察机关及其工作人员违反规定发生办案安全事故,或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。通过上述规定,来保障被留置人员的合法权利。

监察法对监察机关和监察人员的监督规定也备受关注。任何权力都要受到监督,监察也不例外。监察委员会监督范围扩大了、权限丰富了,对监察委员会自身的要求必须严之又严、慎之又慎,“打铁必须自身硬”。监察法既赋予各级监察委员会职责权限和必要的调查手段,也规定了全面的外部监督和严格的内部监督机制,强化了对监察权的监督制约,防止出现“灯下黑”。监察法对监察机关和监察人员的监督作了专章的规定。一是加强人大监督。规定监察机关应当接受本级人民代表大会及其常委会的监督。监督方式包括:听取和审议专项工作报告、组织执法检查、就有关问题提出询问或者质询。二是强化自我监督。规定了对打听案情、过问案件、说情干预的应当报告和登记备案,监察人员的回避,脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度;同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。三是规定监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。

问:监察法出台后,有哪些相关法律也需要修改?

郑淑娜:监察法出台后,监察权的行使涉及对原有法律中对有关国家机关职权的划分需要作出相应的修改和调整。包括:一是刑事诉讼法、人民检察院组织法、检察官法等法律中关于检察机关侦查职务犯罪职责的有关规定需要进行修改。二是监察法第六十七条规定了监察机关及其工作人员行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,依法给予国家赔偿。目前国家赔偿法还没有这方面的规定,需要修改国家赔偿法增加监察机关的国家赔偿责任的内容。三是宪法和监察法对监察委员会的设立和与同级人大的关系都作了规定,需要相应在全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方组织法、监督法等法律中作出相应规定。四是改革后各级行政监察部门已并入监察委员会,监察法通过后同时废止行政监察法,目前还有若干法律中涉及行政监察机关名称、职能等内容,需要作出一揽子修改。(中央纪委监察部网站 徐梦龙)

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