习近平总书记强调：“要抓住‘关键少数’，破解‘一把手’监督难题，领导干部责任越大、岗位越重要就越要加强监督。” 党政“一把手”是“关键少数”中的“关键少数”，在党政领导班子中处于核心地位，在决策中处于主导地位，在领导班子运转中处于督导地位，“一把手”违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。如何加强对“一把手”的监督，有效规范和约束“一把手”的权力，已经成为全面推进从严治党，加强党风廉政设和反腐败斗争中亟待解决的重大问题。本文立足昆明实际，通过对近年来昆明市加强党政“一把手”监督管理工作中的主要做法及成效进行总结和梳理，找出问题和漏洞，提出强化“一把手”监督管理的对策建议，为把昆明加快建设成为区域性国际中心城市提供坚强的组织保证。

一、 昆明市加强党政“一把手”监督管理的主要做法及成效

加强对党政“一把手”的监督管理，是全面从严治党的关键环节，是加强领导班子建设的重要内容，也是干部监督管理的重点和难点。近年来，昆明市认真贯彻落实中央、省委关于加强领导干部监督管理的决策部署和要求，突出“一把手”这个重点，从加强教育引导、规范权力运行、完善监督体系、明确责任履行等方面采取了一系列有力措施，对党政“一把手”的监督管理取得了明显成效。

（一）加强教育引导，完善自律机制。坚持教育预防为先，从思想认识上筑牢领导干部的廉洁从政意识，增强“不想腐”的思想自觉。深入开展党性党风党纪教育，把《中国共产党章程》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》等党内法规作为学习教育的重点，把纪律教育作为党员干部教育培训的必修课，定期组织“一把手”开展警示教育，主要领导带头讲廉政专题党课，定期向“一把手”发送廉政短信，使党员领导干部牢牢把握纪律规矩要求，提高领导干部拒腐防变能力。

（二）加强制度建设，规范权力运行。抓住重点领域和关键环节，加强制度建设，扎紧制度笼子、堵塞制度漏洞，从源头上防治腐败和不正之风。制定《昆明市落实全面从严治党要求建设忠诚干净担当高素质干部队伍的实施意见》和《贯彻落实党的十八届六中全会精神推进全面从严治党的实施意见》等；围绕规范领导干部的权力行使，促进阳光用权、透明用权、公开用权，制定《昆明市党政正职监督办法》《昆明市权力公开透明运行实施办法》等，建立权力清单，实行主要领导不直接分管人事、财务、工程项目建设、物资采购、审批、执法工作“六个不直接分管”和重大项目决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用等“三重一大”决策末位表态制度；围绕促进民主决策、科学决策，严格落实民主集中制，修订《市委常委会议事规则》，制定《昆明市政府重大决策合法性审查规定》和《重大行政决策程序规定》等；围绕匡正选人用人风气，加强领导干部的选拔任用和考核管理，制定《昆明市市管干部任免工作动议办法（试行）》《关于对带病提拔的党政领导干部选拔任用过程进行倒查的办法》等。据不完全统计，近5年来，围绕“一把手”的监督管理，累计出台制度60余项，涵盖了学习教育、作风建设、工作生活、履职用权等方方面面，用制度管权管事管人的机制基本形成。

（三）完善监督体系，形成工作合力。紧盯“关键少数”，把党政“一把手”作为监督的重中之重，充分发挥各监督主体的作用，有效整合各方面监督力量。严格落实党内监督条例，完善党内生活制度，认真执行上级纪委负责人同下级党政主要负责人谈话制度，党政领导班子主要负责人在任期内向纪委全会述责述廉制度。五年来，共组织55名市管党政主要领导在市纪委全会上述责述廉，对21个党风廉政建设责任制考核为“基本合格”等次的党组织主要负责人进行诫勉谈话，约谈县区及市级部门主要领导和纪委书记153人，对新提任和交流的党政“一把手”进行任前廉政谈话并签订廉政承诺书。建立巡察制度，启动巡察工作，把党政“一把手”履行主体责任、遵守党的纪律规矩和选人用人等情况纳入巡察重点，及时发现突出问题。加强领导干部经济责任审计，坚持任期和离任经济审计。发挥新闻媒体和人民群众的监督作用，依托信访投诉举报、纪检监察政法信访部门解决群众诉求“四级联动”工作平台、党风廉政网、“昆明廉博”等渠道以及作风建设社会监督员队伍，对领导干部实施全方位监督。

（四）明确固化责任，促进知责尽责。牢牢抓住落实党风廉政建设主体责任和监督责任这个 “牛鼻子”，对全市各级各部门党政主要负责人和纪委书记就落实主体责任和监督责任进行专题辅导培训。制定出台党风廉政建设“两个责任” “1+7” 系列制度，明确了市、县、乡、村各级党组织、主要负责人、班子成员的主体责任和各级纪检组织的监督责任。制定出台落实全面从严治党主体责任实践“四种形态”的实施意见和落实全面从严治党主体责任运用监督执纪第一种形态的暂行办法，要求各级党组织“一把手”要切实履行第一责任人责任，把纪律挺在前面，抓好经常性教育、批评与自我批评、提醒谈话等工作，既管好自身又带好队伍。

二、 “一把手”监督管理工作中存在的问题及原因分析

通过多年的实践与探索，昆明市建立起了职责明确、重点突出、措施有效、约束有力的党政“一把手”监督管理制度体系，权力运行得到有效监管，提高了公共权力效益，促进了“一把手”规范用权、依法办事，为全市经济社会发展提供了组织保证。但“一把手”不守纪律、不讲规矩、滥用职权、以权谋私等违规违纪现象依然存在，规避监督、管理缺失、制度不落实等问题依然突出。

（一）“一把手”主动接受监督的意识不强。有的党政“一把手”对来自群众的监督视为挑毛病、不支持，对来自同事的监督视为设障碍、不合作，对来自上级的监督视为找茬子、不信任；有的习惯于家长作风，自恃高明，作风霸道，在工作中不认真执行干部监督的有关规定，使一些规章制度成为摆设；有的在工作决策中大权独揽，习惯于一个人说了算，不认真执行民主集中制。

（二）党内监督不到位。有的党委（党组）主体责任落实不到位，管党治党责任只是说在嘴上，没有落实在行动上，“一把手”不仅没有履行抓班子带队伍的职责，甚至带头违纪违法，大搞以权谋私，利益输送，权钱交易，带坏了班子、带坏了队伍，造成恶劣影响；有的纪检机构监督责任落实不到位，不愿监督，不敢监督、不善监督，对党风廉政建设和反腐败斗争的严峻复杂形势认识不到位，思想观念、能力素质不适应新形势、新要求，对反腐败的内在规律把握不够，在用纪律管住“关键少数”方面做得不够。

（三）外部监督作用发挥不够。有些党员干部认为监督是党组织的事，对一些不良现象视而不见，听而不闻，把价值目标完全定位于小团体利益和个人利益之上，实用主义思想严重，在对“一把手”的监督上不是坚持原则，而是投桃报李，互相利用；有的干部群众对“一把手”具有崇权心理，担心打击报复，怕“穿小鞋”、怕“扣帽子”，宁可“多栽花少栽刺”，信奉“是非面前莫开口”的处世哲学，不敢挺直腰杆对“一把手”进行监督；有的“一把手”权力运作透明度不高，领导干部的日常活动和工作情况公开不够，干部群众对“一把手”的“事”知之甚少或一无所知，无法实施监督；人大法律监督、民主监督、司法机关监督、审计监督及舆论监督发挥不够有效，方式方法不多，难于真正发现问题。

（四）对权力的监督制约不够有效。有的部门“一把手”选人用人不讲程序，个人说了算，在提拔使用干部时不向组织人事部门报备审核、不对拟任人选进行考察及公示，有的违反组织人事纪律，在用人上搞权钱交易，不公开招考就录用人员；有的部门“一把手”存在选人用人“一句话”、经费开支“一支笔”的现象，导致以权谋私、权钱交易现象突出；有的上级机关对下级部门“一把手”的思想动态、工作作风、品德修养等方面的动态式了解和掌握不够，甚至发现“一把手”存在问题也是遮遮掩掩，处理起来避重就轻，使威慑力最强、成效最为显著的上级监督落空。

（五）监督机制不够完善。目前，对党政“一把手”的监督管理虽然出台了一系列的制度和规定，为监督工作提供了依据和保证。但有的规章制度过于笼统，缺乏操作性和约束性，致使监督机关在实际工作中不好把握标准，具体要求不易落实，使一些制度流于形式；还有的制度没有突出“一把手”这个监督重点，往往将其和其他班子成员等同；还有的“一把手”在工作中出现了失误，往往是大事化小、小事化了，责任不明晰、追究不到位，这在很大程度上影响了对“一把手”的有效监督。

三、 加强对党政“一把手”监督管理的对策建议

加强党政“一把手”的监督管理，是全面从严治党的必然要求，是建设高素质干部队伍的重要举措，是落实管党治党责任的重要内容。针对昆明市党政“一把手”监督管理工作中存在的问题，提出以下对策建议。

（一）强化教育引导，提高“一把手”接受监督的自觉性。要通过思想教育，强化“一把手”自觉接受监督的意识，养成自觉在监督下工作和生活的习惯。一是加强权力观教育。每年对市级部门和县区党政“一把手”进行一次集中轮训，突出权力观教育，引导党政“一把手”正确认识权力、正确行使权力，在工作和生活中养成自觉接受监督的习惯。二是进行监督教育。把党内政治生活若干准则和党内监督条例作为学习的重点，在“一把手”集中轮训中开设监督教育专题讲座，教育引导党政“一把手”认识到对权力进行监督制约是新形势下促进领导干部正确行使权力的必然要求，明白党组织和党员群众对干部的监督既是一种防范，更是对干部的关心和爱护，把接受监督作为一种义务和责任，坚决抵制和克服任何阻碍监督的现象。三是强化纪律规矩教育。坚持正面激励与反面警示教育相结合，在专题教育中组织领导干部学习身边优秀党员干部先进事迹，树立广大领导干部廉洁奉公、执政为民的正确导向；定期组织“一把手”到警示教育基地和纪律教育基地接受纪律规矩教育，发挥反面典型教育的震慑和警示作用，提高“一把手”遵规守纪的思想自觉和行动自觉。四是营造自觉接受监督的良好氛围。加强舆论宣传引导，对主动接受监督、拓宽监督渠道、采取新举措新办法强化监督的地方和部门要大力宣传，弘扬正气。对那些拒绝监督、规避监督、甚至抵制监督的，要严肃查处，并通报曝光，营造广大干部自觉接受监督的良好氛围。

（二）强化源头监管，增强对“一把手”权力运行的制约。源头监管是对“一把手”进行监督制约的有效途径。一要严格选人用人。树立正确的选人用人导向，认真落实《党政领导干部选拔任用工作条例》，严格按照好干部“五条标准”深入一线识别干部、考察干部，真正把“有信念、有思想、有激情、有办法”的干部选拔出来担任“一把手”。研究制定昆明市党政主要领导选拔任用的相关配套制度，进一步规范干部选任工作动议程序和方法，从严把好选人用人的群众关、廉政关、程序关、纪律关、任职关，优化考察手段、延伸考察视角、拓展考察空间，对拟选用的党政主要领导进行全方位“体检”，坚决防止用人失察、“带病提拔”。二要严格执行民主集中制。认真落实各级党委常委会议事规则，建立完善各级各部门党委（党组）议事规则和“三重一大”决策制度，形成用制度管人管权管事的有效机制。坚持地区（部门）党委会议事决策时广泛听取各方意见，抓好重大决策合法性审查规定和重大行政决策程序规定的贯彻落实，对专业性、技术性较强的重大事项，进行专家论证、技术咨询、决策评估；对与群众利益密切相关的重大事项，实行公示、听证等制度；对关系人民群众切身利益的重大决策制定、重点工程项目建设以及影响面广、容易引发不稳定因素的重大事项，实行重大事项社会稳定风险评估制度。三要严格落实党风廉政建设责任制。强化各级党委的主体责任和纪委的监督责任，建立党风廉政建设责任制第一责任人报告制度，坚持下级党委“一把手”必须向上级党委、纪委报告责任制落实情况。坚持党风廉政建设工作年初有安排、年中有检查、年底有考核，对党风廉政建设责任制落实不到位的单位和部门，按照问责条例规定严格追究责任。

（三）强化用权监督，促使“一把手”的权力规范运行。加强对党政“一把手”的监督管理，核心是对权力运行的监督。一要建立“一把手”权力清单制度。对“一把手”履职用权的各个环节进行规范，制定部门权力清单，明确哪些是集体权限，哪些是“一把手”权限，哪些是下一级单位的权限，哪些是班子成员的权限，做到权责明晰、权责一致。以深化行政审批制度改革为切入点，督促各级各部门对权力清单进行梳理公布，对行政审批事项、条件、流程、办理时限等全面公开，接受社会监督。二要深化党务政务公开。充分利用公开栏、互联网、数字电视、手机短信、手机客户端等媒介加大党务政务公开力度，以决策公开和财务公开为重点，推行群众点题公开，把群众最为关心、反映最强烈的事项如实准确地向群众公开，确保群众充分享有知情权、参与权和监督权。三要拓展电子监察功能。对现有的政务服务系统、行政审批系统进行整合升级，优化服务功能，逐步建成市、县、乡三级联动的电子政务和覆盖行政审批、公共管理、社会服务等全方位的电子监察系统，实现对权力运行的实时监控，促进权力规范运行、“阳光”运行。四要建立“互联网+监督管理”机制。依托信息数据平台，围绕党员干部生活圈、工作圈、社交圈，实施“八小时内”和“八小时外”的全面监督，探索建立干部监管“大数据”信息平台，整合利用纪检监察、组织人事、政法审计等部门的干部数据信息，对个人报告事项、遵章守纪、涉法涉诉、经济责任审计等干部信息综合研判，查纠干部身上存在的苗头性、倾向性问题，将监督关口前移，让监督无处不在，让违规违纪行为无处藏身。

（四）整合监督力量，形成对“一把手”的监督合力。加强党内监督与党外监督相结合是促进党政“一把手”正确行使权力最直接有效的途径。一要夯实党委（党组）的监督作用。认真落实党内政治生活若干准则和党内监督条例，督促各级党组织及其主要负责人切实履行好党内监督的主体责任和第一责任人责任。坚持把纪律挺在前面，以党的纪律和规矩为尺子衡量党员干部的言行举止，推动监督执纪“四种形态”深入落实。二要严格党内组织生活会制度。严肃党内政治生活，准确把握加强和规范党内政治生活的总体要求、重点对象和主要内容，落实好民主生活会、“三会一课”、领导干部双重组织生活、民主评议党员等党内生活基本制度，经常开展批评与自我批评，使班子成员和“一把手”之间形成经常性互相监督的氛围，切实提高党内生活的政治性、原则性、战斗性。三要强化纪委的监督执纪问责。发挥纪委党内监督专责机关的作用，加大对“一把手”的监督执纪问责，把下级“一把手”纳入监督重点，发现问题线索及时处置，定期将“一把手”落实主体责任、执行民主集中制、执行“六大纪律”和执行党委政府重大决策部署等情况向上级纪委报告。实践运用好监督执纪“四种形态”，持续开展“不作为乱作为”专项整治，破解“一把手”“为官不为”“讲潜规则”等难题，对心思不在工作上，对重大决策、重点工作和重大项目推进中怕负责任、怕担风险，推、滑、绕、躲等“为官不为”行为和利用决策权、审批权、人事权在矿产资源开发、土地出让、工程招标、国有产权交易、集体资产处置、行政审批、选人用人等重点领域以权谋私、腐化堕落等“为官乱为”行为进行严肃执纪问责。四要强化外部监督。健全完善人大法律监督、政协民主监督、司法监督、审计监督等党外监督机制，把确保宪法和法律正确实施、推动解决事关群众切身利益重大问题、确保中央和省市委重大决策部署贯彻落实作为人大监督重点，支持人大按照规定和程序做好行政“一把手”人事任免议案和相关材料的审核。支持政协运用调研视察、提案、社情民意等多种手段及时反映民情民意，广泛参与全市重大决策、重要报告、重要人事安排和重要法规制定和修订及其他重要专项工作的民主协商。健全任期经济责任审计制度，重点审计“一把手”各项经济指标的完成情况、经济项目经营管理情况、个人经济收支情况以及遵守财经纪律情况。

（五）强化制度建设，为加强“一把手”监督提供制度保障。把建立完整系统、管根本管长远的制度作为加强党政“一把手”监督管理的根本保障。一要制定加强党政“一把手”监督管理的办法，围绕党政“一把手”监督的重点、责任、措施以及责任追究等内容，着重从加强“一把手”的学习教育、遵规守纪、履职尽责、正确用权，加强配偶子女及身边工作人员、亲属管理等方面进一步细化明确，推进“一把手”监督管理工作制度化、规范化、科学化。二要制定对带病提拔的党政主要领导干部选拔任用过程进行倒查的办法，对提拔任职后受到撤销党内职务或者行政撤职以上处分，且其违纪违法问题发生在提拔任职以前的，一律对其选拔任用过程进行倒查问责。畅通投诉举报渠道，对“跑官要官”“说情打招呼”“拉票贿选”“跑风漏气、封官许愿”等选人用人不正之风“零容忍”，严肃查处违规违纪选人用人行为。三要建立完善昆明市党政正职轮岗交流制度。在保证干部队伍相对稳定的前提下，对在一个地方或一个岗位任职达到5年的党政“一把手”进行轮岗交流，打破关系网，避免形成地方利益、集团利益。四要扎实开展市县两级巡察。把党政“一把手”作为巡察监督的重点，围绕“一把手”落实党风廉政建设责任制、民主集中制、选人用人、执行党的“六大纪律”情况，以及贯彻落实党委政府重大决策部署等工作定期开展巡察，及时发现、纠正和查处“一把手”违规违纪行为，营造良好政治生态。

（六）强化制度执行，让监督管理制度成为刚性约束。把制度执行作为关键点来抓，强化现有制度的贯彻落实。一要抓好“一把手”谈话制度的落实。各级党委、纪委领导班子成员和党委组织部门负责人，要定期与管辖范围内的下一级党政“一把手”进行谈话，了解其思想、工作、作风和廉政勤政情况；对党政“一把手”身上存在的苗头性、倾向性问题，要及时提醒诫勉或谈话函询；对新任党政“一把手”，上级党委、党委组织部门要对其进行任职谈话，纪委负责人要对其进行任前廉政谈话。二要抓好述责述廉制度的落实。按照届内全覆盖的要求，每年组织一批党政“一把手”在纪委全会上进行述责述廉，报告本地区、本部门落实党风廉政建设责任制情况和个人廉洁从政情况，接受纪委委员的监督质询和测评，并根据提出的评议意见建议制定整改措施，认真落实整改。三要抓好民主生活会制度的落实。党政主要负责人要围绕民主生活会主题，带头深入基层调查研究、带头征求意见建议、带头开展批评与自我批评，积极承担制定和落实领导班子整改措施的领导责任。党政主要负责人要亲自参加下级党组织民主生活会，了解下级党员领导干部思想作风状况，加强对下级党员领导干部民主生活会的指导。四要抓好《昆明市党政正职监督管理办法》的落实，严格执行“一把手”“六个不直接分管”（不直接分管组织人事、财务、工程项目建设、物品采购和资产处置、行政执法、行政审批）和“三重一大”决策末位表态要求，建立副职分管、正职监督、重大事项集体决策的权力运行机制。五要抓好个人重大事项报告制度的落实。加强对党政“一把手”个人报告事项和档案信息的抽查核查，对廉政不过关的干部“一票否决”，对不按时报告、不如实报告、瞒报或漏报的，坚决追究责任。六要抓好责任追究制度的落实。坚持“有权必有责、用权受监督、失责必追究”的原则，对不按照决策程序、超越法定权限、违反法律法规和有关政策实施决策，滥用职权、以权谋私等严重违规违纪行为要严肃追究责任。（昆明市纪委研究室 阮世伟）