宋晓林  张阿莉  陈巧武

    昆明市始终把查办案件放在反腐倡廉工作更加重要和突出的位置上，按照“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”的要求，“老虎”、“苍蝇”一起打，严肃查处了一批违纪违法案件，有力地促进了全市党风、政风和社会风气的持续好转。2009年，云南省纪委制定了《云南省纪检监察机关“一案双查”暂行办法》，昆明市认真抓好落实，在加大查办案件力度的同时，对一批重大案件坚持“一案双查”，强化责任追究，切实增强了领导干部履行“一岗双责”的责任，有效地促进了党风廉政建设责任制的落实。

    一、主要做法

    （一）严格案件审查把关。市纪委始终高度重视案件查办工作，每半月至少专题研究一次，坚持 “一案双查”“一把手”负总责，领导班子集体研究，市纪委书记办公会在研究案件上就把“一案双查”列入案件的一个必备审查环节，把好“入口关”；市纪委常委会在集体研究时，纪检监察室或案件审理室在汇报案件中必须对“一案双查”的情况进行说明，严把“出口关”。如，市纪委常委会在审查寻甸县政府与寻甸林立方林业投资有限公司签署中国·昆明泛亚国际林业产业园投资协议违规用地的案件，在给予常务副县长孙××、分管副县长李×行政记过处分的基础上，同时对县长唐×追究领导责任，进行诫勉谈话问责。又如，昆明和信屋业开发有限责任公司开发的和信花苑二期（MOMA二期）住宅小区项目，虽经规划行政主管部门审批，但在建设中擅自对该工程进行超面积、超层数建设，属违法建设。时任盘龙区副区长陈×作为分管城市规划、建设、综合执法的副区长，对查封施工现场的要求没有跟踪落实，履职不到位，致使违法建设行为未能得到制止，造成违法结果的最终形成，负有领导责任，虽然提拔到市城管局任局长，仍进行倒查给予陈×行政记过处分。

    （二）突出“一案双查”重点。一是在查办案件中，对县级和市级部门因失职、渎职发生的重大事故、恶性事件，造成人民群众生命财产重大损失或社会影响恶劣的案件，一律实行“一案双查”，并跟踪督查督办。2009年1月至2013年12月，全市纪检监察机关共受理检举控告9980件（次），初步核实违纪线索2981件，立案1169件，结案1176件（含上年度遗留），处分1284人（其中县处级70人，乡科级330人）；全市共查处失职渎职类案件171件，处分208人，（其中涉及行政机关67件83人，生产经营管理10件10人，安全责任事故19件23人，其他失职渎职行为75件92人），其中涉及“一案双查”责任追究的45件53人（县处级8件12人，乡科级37件41人）。如，晋宁县公安局晋城派出所辖区连续发生11起失踪人员被害的严重刑事案件，在对晋宁县公安局副局长张×给予留党察看二年处分和行政撤职处分，晋城派出所所长赵××给予开除党籍和行政开除处分，其他6名相关责任人分别给予党政纪处分的基础上，又追究晋宁县副县长、县公安局长达××的领导责任，给予留党察看二年处分和行政撤职处分。二是在实施领导干部问责制中，重点追究责任人的履职责任，同时又追究分管领导、主要领导的领导责任，在内容和执行上也做到“一案双查”。2009年1月至2013年12月，昆明市共问责2845人（县处级干部100人，乡科级干部868人，一般干部772人，其他人员1105人），其中诫勉谈话817人，取消当年评优评先资格208人，责令作出书面检查414人，责令公开道歉5人，通报批评1001人，调整工作岗位45人，停职检查189人，劝其引咎辞职7人，责令辞职11人，免职134人，辞退14人。如，2013年4月1日，媒体报道了“昆明一河流受污染变牛奶河”的问题，经调查核实，东川区政府及区环保局没有及时发现和查处环境违法行，存在监管不到位的问题，纪检监察机关对履职不到位的区环保局长、原环境监察大队长（现汤丹镇党委副书记）给予停职检查问责，对区环保局分管副局长、环境监察大队副大队长给予免职问责，同时对负有监管责任的区政府分管副区长给予通报批评问责。又如，2012年晋宁县连续发生了“3·22”、“3·28”、“5·21”森林火灾，纪检监察机关对负有主要领导责任的副县长，负有直接领导责任的县林业局副局长、防火办主任、街道办主任，负有直接责任的林业站站长等23名责任人分别给予诫勉谈话至免职问责。

    （三）探索追究党委责任。为使党风廉政建设责任制落到实处，督促各级党委认真履行党风廉政建设的主体责任，昆明市于2009年、2011年先后制定了《昆明市领导干部违反党风廉政建设责任制“一岗双责”规定问责办法》、《昆明市党风廉政建设责任制实施细则》，从强化责任追究上引入“一案双查”，对违反党风廉政建设责任制的领导班子进行责任追究，同时凡涉及党委、人大、政府、政协领导班子受党政纪处分情况均纳入了全市年度目标管理考核“一票否决”，不得评定为优秀单位，切实发挥党风廉政建设责任制考核对各级责任主体的激励和督促作用。2009年至2012年四年间，先后对7个单位落实党风廉政建设责任制不力的领导班子进行了通报批评（2009年市外侨办主要领导民主测评不合格、市水利局主要领导违纪违法被查处，2010年市交运局、市住建局领导班子成员违纪违法被查处，2012年晋宁县发生11起失踪人员被害的严重刑事案件，晋宁县副县长、县公安局局长达××被处分）；对6个单位提出限时整改要求，并对主要领导提醒诫勉谈话（2012年团市委机关总支公推直选不按程序选举、市侨联主席违纪被处分）。2013年西山区（人大常委会副主任陆玉坤）、五华区（常务副区长唐唯东）因领导班子成员违纪违法被查处，年度目标管理考核没有评定为优秀单位。

     （四）强化“一案双查”基础。为使“一案双查”得到较好落实，打好“预防针”，明确领导责任，强化监管力度，昆明市先后出台了党政正职监督办法 （实行党政正职不直接分管人事、财务、工程项目建设、物资采购、审批、执法工作“六个不直接分管”制度）、党政主要领导诫勉提醒督促整改办法、党政领导班子主要负责人述廉、权力公开透明运行、市纪委负责人同下级党政主要负责人谈话、市管领导干部任前廉政谈话等相关制度，为“一案双查”追究责任创造了良好环境。围绕贯彻落实《云南省纪检监察机关“一案双查”暂行办法》，昆明市部分县区大胆探索，先行向先试。如，东川区出台了纪检监察机关“一案双查”暂行办法、晋宁县出台了违纪违法典型案件通报及预警教育制度等，覆盖面不仅涵盖了乡镇（街道），还囊括了人民团体、国有企事业单位的领导班子及其成员，实现了全覆盖，并将责任认定依照主要领导责任和重要领导责任两个方面确定。

    二、存在问题

    （一）思想认识不到位，执行有偏差。一是不愿追究。一些主要领导认为查处所辖范围内违规违纪问题，实行“一案双查”，追究主要领导和分管领导的连带责任不合理；还有一些领导认为有的领导干部虽然构成了监管失职责任，但由于“一贯表现良好、政绩突出”，可以功过相抵，而不愿主动追究其应承担的领导责任，试图回避，甚至捂着、掖着，特别在实施问责过程中反映突出。二是不敢追究。有上级领导说情或担心因为责任追究影响个人仕途，所以在倒查领导责任时失之于宽、失之于软的现象不同程度存在。

    （二）责任追究不到位，落实力度小。一是责任难划分。首先是集体责任与主要责任难以区分。按照规定，以党委会、办公会等集体决定的问题造成的失误，应追究主要负责人的责任。在现实中，党委班子、党委主要负责人、分管领导班子成员的职责难以划分，所以，会出现一些违纪责任追究因“集体决定”而集体承担责任了事的现象，形成追究“落空”。二是执行缺乏独立性。以往纪委发现本地本部门重大案件线索或查办重大腐败案件，必须先向同级党委报告，得到主要领导同意后才能进行初核或查处，一定程度上造成了责任追究主体的独立性不足，“一案双查”的责任追究难以落到实处。三是责任追究不到位。追究党委的主体责任昆明市仅采取纳入目标管理考核不得评优评先，进行通报批评，方式手段比较单一，在实行纪律处分上又没有明确的规定。追究纪委的监督责任还是“空白”。在“一案双查”执行上，范围较窄，没有做到全覆盖。

    （三）制度建立不到位，操作难度大。目前，“一案双查”只提出要求，还没有具体的制度规定。一方面，“一案双查”在查办案件方面如何具体执行与操作没有细化的程序；另一方面，尚缺乏相关的责任追究提出、启动、协同和实施等配套制度，有关责任追究的规定比较原则，追究情形表述上没有确切的数字衡量，类似“情节严重、重大损失、恶劣影响”的表述，操作中仍不好具体界定，容易在定性量纪上出现偏差。今年1月13日，中央纪委书记王岐山在十八届中央纪委三次会议上指出，对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位，实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任，既倒查追究党委有关负责人，也追查纪委有关负责人。虽然提出了要求，但“一案双查”的倒查制度和机制没有建立和明确。

    三、对策建议

    （一）进一步建立完善制度。建议从中央或中央纪委的层面，出台“一案双查”的指导意见和倒查追究办法，进一步规范“一案双查”的范围、内容、程序、形式、量纪幅度等，使“一案双查”有章可循、有规可依。特别要进一步完善工作流程，解决“一案双查”中调查取证难的问题，使领导追责具有可能性和可操作性；建立健全“一案双查”制度实施细则及案件查办联动机制，强化各环节人员的工作职责，保障“一案双查”制度有效落实，形成案件查办的合力。

    （二）进一步打好思想基础。“一案双查”制度宣传较少，知晓面不广，部分领导甚至“从未听说过”，应通过多种方式和手段，大力宣传“一案双查”制度的重要作用和意义，使各级领导干部充分认识到自己身上的“担子”，打消患得患失的各种顾虑，切实增强责任意识、风险意识，积极支持和参与到“一案双查”中，做到守土有责、守土尽责，管好自己的人，看好自己的门。

    （三）进一步加大执行力度。建议实行年度“一案双查”任务指标化，根据年度立案件数的一定比例，确定最低“一案双查”办案起数，上报违法违纪人员和处理结果，并对执行情况进行年度考核，建立单位“一把手”负责制，切实把“一案双查”作为硬性指标贯彻落实下去，提高执行效果。

    （四）进一步加大追责力度。建议从中央或中央纪委的层面，出台党风廉政建设责任制党委负主体责任，纪委负监督责任的责任追究办法，进一步明确责任追究的范围、内容、程序、形式、标准、量纪幅度等，做到有错必纠、有责必问。在责任追究中做到“四个明确”：一是明确责任追究主体，解决追究谁的责任问题。坚持谁分管、谁负责的原则，职责明确，主次分明，做到权责一致，便于落实。二是明确责任追究内容，解决追究什么责任的问题。明确党风廉政建设和反腐败工作的目标和要求，解决好“谁来抓、抓什么、达到什么目标、如何实施责任追究、板子该怎么打、打什么人”的问题，做到“履行责任有规范，检查考核有标准，责任追究有依据”。三是明确责任追究标准，解决如何追究的问题。量化责任追究的具体标准，做到规定在前、惩处在后，防止在处理过程中失之于偏、失之于软的现象，避免或减少随意性，真正体现责任追究的严肃性、可操作性和惩戒性。四是明确责任追究形式，解决追究效果问题。实行问责制、组织处理与党政纪处分相结合的责任追究形式，便于操作和执行，达到责任追究警示他人、促进工作的目的。（作者：市纪委常委、市监察局副局长，市纪委党风室主任，市纪委监察综合室副主任）